El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce al Municipio como un nivel de gobierno, superando con ello el concepto reduccionista de tratarlo exclusivamente como un administrador; a partir de este carácter de gobierno en términos constitucionales, su ámbito de competencia y por consecuencia su atribuciones, se amplían para permitirle no solamente reglamentar algunos aspectos y espacios de la vida pública, sino que como eslabón fundamental del sistema federal, participa, coordina, decide, ejecuta y evalúa, acciones y programas de gobierno afectando con ello a su población, a su territorio y a su orden jurídico mismo.
En esencia, el Municipio constituye la base de la organización política y administrativa tanto de los Estados como de la Federación, es de igual manera la esencia del equilibrio de toda relación entre gobiernos.
Otra característica desde la cual se analiza la vida municipal es su autonomía administrativa y financiera, y que no admite interlocución entre los niveles de gobierno, goza de personalidad jurídica propia y distingue las atribuciones, facultades y competencias de los integrantes del Ayuntamiento. Está territorialmente organizado, elige sus autoridades, agrupa poblaciones, reconoce y legitima nuevas organizaciones, debe procurar el respeto a la manifestación popular así como a las garantías constitucionales de audiencia y legalidad.
En esencia, el Municipio constituye la base de la organización política y administrativa tanto de los Estados como de la Federación, es de igual manera la esencia del equilibrio de toda relación entre gobiernos.
Otra característica desde la cual se analiza la vida municipal es su autonomía administrativa y financiera, y que no admite interlocución entre los niveles de gobierno, goza de personalidad jurídica propia y distingue las atribuciones, facultades y competencias de los integrantes del Ayuntamiento. Está territorialmente organizado, elige sus autoridades, agrupa poblaciones, reconoce y legitima nuevas organizaciones, debe procurar el respeto a la manifestación popular así como a las garantías constitucionales de audiencia y legalidad.
Marco jurídico de la hacienda municipal
El sustento jurídico que expone la vida económica municipal aunque existente, en la práctica es inconsistente; las facultades conferidas para aprobar bandos, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas necesarias para organizar la hacienda municipal no han sido suficientes. De ahí que la Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 6º, estipula que:
Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las legislaturas locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
La Federación entregará las participaciones a los municipios por conducto de los Estados; dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Los municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta Ley.
Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta Ley.
La Federación entregará las participaciones a los municipios por conducto de los Estados; dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. Los municipios y, tratándose del Distrito Federal, sus demarcaciones territoriales, recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del último párrafo del artículo 2o. de esta Ley.
Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta Ley.
A su vez, en su artículo 9º la Ley citada acuerda que:
Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de Entidades y Municipios.
Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice. El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de Entidades y Municipios.
El artículo 9-A, también cita:
La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los estados y municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. La aportación a los fondos mencionados se hará por el estado, por el municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos brutos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá como sigue: municipios 50% y estados 50%.
Para que un municipio donde exista un puente o varios pueda ser sujeto de participación de estos fondos, deberá acreditar un nivel recaudatorio de al menos un 50% más uno de la recaudación potencial de su impuesto predial en el año inmediato anterior a la firma del convenio; en su defecto, podrá convenir un acuerdo de mejora recaudatoria de la Hacienda Pública local con la Federación, para poder aplicar a la creación de estos fondos en el ejercicio fiscal siguiente, siempre y cuando cumpla con el requisito de recaudación señalado con anterioridad. En el caso de que el nivel recaudatorio, una vez firmado el convenio, se encuentre por debajo del 50%, la cantidad de recursos se verá reducida de manera proporcional a la disminución porcentual del nivel recaudatorio. Si en el momento de firmar nuevamente el convenio, el municipio se encuentra en este supuesto, no será sujeto de refrendo el convenio citado hasta no cumplir nuevamente con el nivel recaudatorio exigido y hasta el próximo ejercicio fiscal.
Organización administrativa y financiera del Municipio
Realmente la vida del Municipio ha transitado por un camino difícil, sin embargo, desde el gobierno del entonces Presidente de México, Miguel de la Madrid Hurtado, que promueve una reforma municipal, tal vez de las más trascendentes acciones de su gestión, éste cobró mayor importancia. La renovación consistió no sólo en una estrategia reglamentaria, sino atendiendo el mandato constitucional para que la norma jurídica sirviera de cimiento a las unidades socio-políticas municipales y su desarrollo se transformara en desenvolvimiento regional y, sucesivamente representara el factor de una mayor y mejor distribución de la riqueza nacional.
La reforma más importante se orientó a la reestructuración de la economía municipal, mientras que se afirma que no habrá plena libertad política en los municipios, mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. De ahí la libre administración de su hacienda que le faculta al municipio el producto de impuestos y contribuciones y se eleva a rango constitucional el derecho que le asiste a los municipios a recibir las percepciones federales que les correspondan.
Se les autoriza de igual forma a intervenir en la zonificación y en la planeación de su desarrollo urbano, la administración de sus reservas territoriales; en el control y vigilancia del uso del suelo y regularización de la tenencia de la tierra y en la intervención, otorgamiento de licencias para construcciones, así como para la creación y administración de reservas ecológicas.
A su vez, interviene, junto con la Federación y los Estados, para celebrar convenios para el ejercicio de funciones, ejecución y ubicación de obras, prestación de servicios públicos cuando las necesidades de desarrollo económico y social lo ameriten (Madero, s/f).
En las décadas siguientes, las transferencias de recursos federales continuaron a través de los Ramos 26 y 33. Además, las administraciones municipales continuaron haciendo válidas sus nuevas facultades para generar ingresos propios, principalmente con el cobro de impuestos –menores- y tarifas.
No obstante la recaudación municipal no ha sido lo suficientemente eficaz para detentar una verdadera autonomía financiera y política.
Así, es posible concluir que los problemas que han abatido al municipio se pueden considerar eminentemente de carácter financiero.
La fuente de financiamiento de los municipios en México proviene de:
La Federación, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los estados y municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje, sin que en ningún caso tales recursos se destinen al gasto corriente. La aportación a los fondos mencionados se hará por el estado, por el municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos brutos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá como sigue: municipios 50% y estados 50%.
Para que un municipio donde exista un puente o varios pueda ser sujeto de participación de estos fondos, deberá acreditar un nivel recaudatorio de al menos un 50% más uno de la recaudación potencial de su impuesto predial en el año inmediato anterior a la firma del convenio; en su defecto, podrá convenir un acuerdo de mejora recaudatoria de la Hacienda Pública local con la Federación, para poder aplicar a la creación de estos fondos en el ejercicio fiscal siguiente, siempre y cuando cumpla con el requisito de recaudación señalado con anterioridad. En el caso de que el nivel recaudatorio, una vez firmado el convenio, se encuentre por debajo del 50%, la cantidad de recursos se verá reducida de manera proporcional a la disminución porcentual del nivel recaudatorio. Si en el momento de firmar nuevamente el convenio, el municipio se encuentra en este supuesto, no será sujeto de refrendo el convenio citado hasta no cumplir nuevamente con el nivel recaudatorio exigido y hasta el próximo ejercicio fiscal.
Organización administrativa y financiera del Municipio
Realmente la vida del Municipio ha transitado por un camino difícil, sin embargo, desde el gobierno del entonces Presidente de México, Miguel de la Madrid Hurtado, que promueve una reforma municipal, tal vez de las más trascendentes acciones de su gestión, éste cobró mayor importancia. La renovación consistió no sólo en una estrategia reglamentaria, sino atendiendo el mandato constitucional para que la norma jurídica sirviera de cimiento a las unidades socio-políticas municipales y su desarrollo se transformara en desenvolvimiento regional y, sucesivamente representara el factor de una mayor y mejor distribución de la riqueza nacional.
La reforma más importante se orientó a la reestructuración de la economía municipal, mientras que se afirma que no habrá plena libertad política en los municipios, mientras éstos no cuenten con autosuficiencia económica. De ahí la libre administración de su hacienda que le faculta al municipio el producto de impuestos y contribuciones y se eleva a rango constitucional el derecho que le asiste a los municipios a recibir las percepciones federales que les correspondan.
Se les autoriza de igual forma a intervenir en la zonificación y en la planeación de su desarrollo urbano, la administración de sus reservas territoriales; en el control y vigilancia del uso del suelo y regularización de la tenencia de la tierra y en la intervención, otorgamiento de licencias para construcciones, así como para la creación y administración de reservas ecológicas.
A su vez, interviene, junto con la Federación y los Estados, para celebrar convenios para el ejercicio de funciones, ejecución y ubicación de obras, prestación de servicios públicos cuando las necesidades de desarrollo económico y social lo ameriten (Madero, s/f).
En las décadas siguientes, las transferencias de recursos federales continuaron a través de los Ramos 26 y 33. Además, las administraciones municipales continuaron haciendo válidas sus nuevas facultades para generar ingresos propios, principalmente con el cobro de impuestos –menores- y tarifas.
No obstante la recaudación municipal no ha sido lo suficientemente eficaz para detentar una verdadera autonomía financiera y política.
Así, es posible concluir que los problemas que han abatido al municipio se pueden considerar eminentemente de carácter financiero.
La fuente de financiamiento de los municipios en México proviene de:
- asignación presupuestal de la Federación (participaciones y aportaciones), que recibe a través del Estado;
- Convenios de Coordinación Fiscal y Colaboración Administrativa;
- Ingresos propios provenientes de las contribuciones de los habitantes, señaladas previamente por el Congreso Local;
- explotación de sus bienes patrimoniales; y
- los derivados de la prestación de servicios públicos.
A su vez, el artículo 115 constitucional le otorga la facultad a los ayuntamientos para administrar los recursos que percibe por conceptos relativos como: servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques, jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito, entre otros, que las Legislaturas locales les asignen.
La presumible autonomía de la que goza el municipio mexicano, le concede libertad de actuar pero desde un margen financiero restringido. El municipio demanda recursos económicos suficientes que le permitan hacer frente a las múltiples necesidades; sin embargo, legalmente el ayuntamiento carece de facultades tributarias, ya que las Legislatura locales determinan las contribuciones que los habitantes deberán cubrir a la hacienda municipal.
En síntesis, el compromiso que gradualmente asume el Municipio para mejorar su desempeño se remite a ser estrictamente financiero, ya que sus problemas se sintetizan en:
- Debilidad institucional;
- Carencia de un ordenamiento financiero;
- Fragilidad de su estructura administrativa; y
- d) Servicio Civil de carrera inexistente.
Recapitulando, según el INEGI, para el año 2000, existen 121,676 empleados de base, 155,809 empleados de confianza y 59,550 empleados eventuales en el total de los municipios del país. De tal manera que, la inflación de la nómina (empleados de base, de confianza y trabajadores eventuales) que contratan los municipios, significa un gasto administrativo de más del 50% del total de recursos que perciben. Con este dato, se estima que cada año, debido a los periodos de gobierno, más de 60,000 funcionarios municipales (empleados de confianza) se ven afectados por los cambios de gobierno; significa también que por lo menos 40,000 de ellos continúan laborando para la administración en turno, peor aún, el personal que continua asalariado no recibe capacitación, por lo que el Servicio Civil de Carrera es prácticamente inexistente. En el estudio que lleva a cabo INEGI (2000), el 60% de las administraciones municipales no cuentan con un área de recursos humanos especializada, y tan sólo un 20% de los cabildos invierten en capacitación del personal.
No es ningún secreto que la expansión masiva de la burocracia obedece tanto a cuestiones de desempleo, como a asuntos de carácter eminentemente político. Sin embargo, el gasto administrativo es tal, que supera todos los rubros de gasto de la hacienda.
Al respecto, es justo señalar que al iniciar la década de los noventa, los municipios del país carecían de una reglamentación de la administración municipal, aunque ésta se da gradualmente, infiriendo que para la primera década del siglo XXI, más del 80% está actualizado. En un estudio realizado por INEGI para el año de 1995, el 48% de los municipios de México cuenta con un Reglamento de Obras, y un 35% con un Reglamento de Administración, en suma, el 80% de la norma que regula al municipio se encuentra actualizada, lo que muestra el interés de los Presidentes Municipales por normalizar jurídicamente, una planeación adecuada de los recursos. De hecho, según la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Municipal INEGI (2000), más del 70% de los Ayuntamientos cuentan con un Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el cabildo. El propósito de regularizar la normatividad municipal es para atender el rezago y la pobreza, seguridad pública, planeación eficiente, gestión y recaudación de recursos financieros.
Empero lo anterior, INEGI (2000) reconoce en su estudio que, a pesar de una procuración en el diseño de leyes efectivas que regulen la hacienda municipal, lo cierto es que a causa de una problemática financiera, los proyectos de desarrollo no se logran en un 90% aproximadamente. En general, los reglamentos en los que más trabajan los ayuntamientos con la finalidad de lograr una mejor administración municipal son: Bando de Policía (78%), Reglamento Interior del Ayuntamiento (68%), Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohólicas (55%), Reglamento de Obras (48%), Reglamento de Protección Civil (40%), Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente (35%) Reglamento de Administración y Reglamento de Espectáculos y Diversiones (35%), Reglamento de Zonificación y Uso de Suelos (28%) (INDESOL-INEGI, 2000). A los reglamentos restantes, los ayuntamientos no les conceden la misma importancia; se presume que esto obedece a que se prioriza aquella normatividad que le permita la captación de recursos económicos. No está por demás mencionar que la normatividad municipal tiene una alta dependencia de los congresos locales, por lo que cabe la expresión, el Municipio propone y la Legislatura dispone.
No es ningún secreto que la expansión masiva de la burocracia obedece tanto a cuestiones de desempleo, como a asuntos de carácter eminentemente político. Sin embargo, el gasto administrativo es tal, que supera todos los rubros de gasto de la hacienda.
Al respecto, es justo señalar que al iniciar la década de los noventa, los municipios del país carecían de una reglamentación de la administración municipal, aunque ésta se da gradualmente, infiriendo que para la primera década del siglo XXI, más del 80% está actualizado. En un estudio realizado por INEGI para el año de 1995, el 48% de los municipios de México cuenta con un Reglamento de Obras, y un 35% con un Reglamento de Administración, en suma, el 80% de la norma que regula al municipio se encuentra actualizada, lo que muestra el interés de los Presidentes Municipales por normalizar jurídicamente, una planeación adecuada de los recursos. De hecho, según la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Municipal INEGI (2000), más del 70% de los Ayuntamientos cuentan con un Plan de Desarrollo Municipal aprobado por el cabildo. El propósito de regularizar la normatividad municipal es para atender el rezago y la pobreza, seguridad pública, planeación eficiente, gestión y recaudación de recursos financieros.
Empero lo anterior, INEGI (2000) reconoce en su estudio que, a pesar de una procuración en el diseño de leyes efectivas que regulen la hacienda municipal, lo cierto es que a causa de una problemática financiera, los proyectos de desarrollo no se logran en un 90% aproximadamente. En general, los reglamentos en los que más trabajan los ayuntamientos con la finalidad de lograr una mejor administración municipal son: Bando de Policía (78%), Reglamento Interior del Ayuntamiento (68%), Reglamento de Expendios de Bebidas Alcohólicas (55%), Reglamento de Obras (48%), Reglamento de Protección Civil (40%), Reglamento de Ecología y Protección al Ambiente (35%) Reglamento de Administración y Reglamento de Espectáculos y Diversiones (35%), Reglamento de Zonificación y Uso de Suelos (28%) (INDESOL-INEGI, 2000). A los reglamentos restantes, los ayuntamientos no les conceden la misma importancia; se presume que esto obedece a que se prioriza aquella normatividad que le permita la captación de recursos económicos. No está por demás mencionar que la normatividad municipal tiene una alta dependencia de los congresos locales, por lo que cabe la expresión, el Municipio propone y la Legislatura dispone.
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